Fonti rinnovabili e tutela paesagistica: verifica in concreto delle caratteristiche dell’impianto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1518 del 2010, proposto da:

An.Me., in proprio e quale titolare della omonima ditta individuale, rappresentata e difesa dall’avv. Du.Ma., presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, via (…);

contro

Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Da.Fa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Si.No. in Firenze, via (…);

Provincia di Grosseto;

sul ricorso numero di registro generale 4 del 2011, proposto da:

An.Me., in proprio e quale titolare della omonima ditta individuale, rappresentata e difesa dall’avv. Du.Ma., presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, via (…);

contro

Provincia di Grosseto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti St.So. e Ch.Ca., con domicilio eletto presso l’avv. El.Po. dell’Ufficio legale della Provincia di Firenze, in Firenze, via (…);

Agenzia delle Dogane, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede è domiciliata per legge in Firenze, via (…);

Comune di Castiglione della Pescaia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana – Grosseto, Asl 9 – Grosseto, Enel S.p.A.;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

quanto al ricorso n. 1518 del 2010:

della deliberazione del Consiglio comunale 6 agosto 2010, n. 39, avente ad oggetto “atto di indirizzo per le energie rinnovabili – adozione misure di salvaguardia”, pubblicata all’albo pretorio dal 30 agosto 2010 al 14 settembre 2010, nonché di ogni atto presupposto, consequenziale e comunque connesso, se lesivo, e in particolare:

dell’atto di indirizzo approvato con delibera di Giunta comunale 12 luglio 2010, n. 251, pubblicato sull’Albo pretorio dal 15 luglio 2007 al 30 luglio 2007;

della nota 3 luglio 2010, prot. n. 25430, a firma del Dirigente dell’Ufficio di Pianificazione del Comune di Castiglione della Pescaia;

e per la condanna del Comune di Castiglione della Pescaia al ristoro dei danni sofferti e che conseguiranno dagli illegittimi atti e comportamenti.

Quanto al ricorso n. 4 del 2011:

– del verbale del 19 ottobre 2010 della Conferenza dei Servizi indetta ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003 dal Dipartimento Sviluppo Sostenibile – Area Ambiente e Conservazione della Natura della Provincia di Grosseto con cui è stato concluso, con “parere di diniego”, il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica per l’istallazione di un impianto fotovoltaico richiesta dalla Sig.ra An.Me.;

– della nota prot. n. 181744 del 19 ottobre 2010 con cui il Dirigente dell’Ufficio Strumenti di Pianificazione Territoriale e Urbanistica dell’Area Pianificazione Territoriale – Programmazione Territoriale della Provincia di Grosseto ha espresso valutazione di non conformità dell’impianto fotovoltaico in parola con il Piano Territoriale di Coordinamento provinciale;

– di tutti gli atti presupposti connessi e conseguenti, sia noti che ignoti, anche di portata generale, che hanno dato origine ai provvedimenti impugnati tra cui, gli artt. 7 e 34 delle Norme del Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Grosseto approvato con Delibera del Consiglio Provinciale n. 20 dell’11 giugno 2010 (B.U.R.T. n. 28 del 14 luglio 2010) e le prescrizioni contenute nella “Scheda 13A – Indirizzi per la disciplina locale delle F.E.R.” di tale Piano Territoriale di Coordinamento, ove interpretati nel senso loro attribuito dall’Amministrazione provinciale di Grosseto.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castiglione della Pescaia (ricorso n. 1518/2010 R.G.), della Provincia di Grosseto e dell’Agenzia delle Dogane (ricorso n. 4/2011 R.G.);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 luglio 2011 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso depositato il 23 settembre 2010, ed iscritto al n. 1518 R.G., An.Me., titolare dell’omonima azienda agricola nel Comune di Castiglione della Pescaia, in Provincia di Grosseto, esponeva di aver presentato all’amministrazione provinciale, in data 2 febbraio 2010, istanza volta al rilascio dell’autorizzazione ad installare, presso l’azienda predetta, un impianto fotovoltaico di potenza inferiore ad 1 MW ed estensione di 2 Ha; di aver quindi presentato al Comune, in conformità alla legislazione regionale, la domanda di approvazione di un programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale (P.A.P.M.A.A.) relativo alla realizzazione dell’impianto; di aver atteso gli esiti della conferenza di servizi convocata dalla Provincia, ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. n. 387/03, per il 14 luglio 2010; di aver avuto notizia, due giorni prima della data stabilita per la conferenza di servizi, di un provvedimento soprassessorio di indirizzo adottato dalla Giunta comunale di Castiglione della Pescaia (la delibera n. 251 del 12 luglio 2010), con cui era stato disposto di rinviare all’adottando regolamento urbanistico la disciplina delle attività integrative dell’agricoltura e, in genere, delle attività di produzione di energia da fonti rinnovabili, e di autorizzare, nelle more, i soli impianti destinati all’autoconsumo; di aver quindi ricevuto la comunicazione, ad opera dell’Ufficio pianificazione del Comune, circa l’impossibilità di approvare il P.A.P.M.A.A., alla luce della citata delibera di Giunta, e, conseguentemente, di esprimere parere favorevole ai fini della conferenza di servizi indetta dalla Provincia; di aver sollecitato la Provincia a definire il procedimento nonostante la mancanza del parere comunale, ed il Comune ad approvare il programma di miglioramento agricolo, in ambedue i casi senza esito: al contrario, con delibera consiliare del 6 agosto 2010, n. 39, il Comune aveva pedissequamente recepito il pregresso atto di indirizzo della Giunta, formalizzandone il contenuto in corrispondenti misure di salvaguardia.

Sulla scorta di sei motivi in diritto, la ricorrente concludeva dunque per l’annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari, della delibera n. 39/2010 e degli atti ad essa presupposti, nonché per la condanna dell’amministrazione comunale al risarcimento dei danni.

Costituitosi in giudizio il Comune di Castiglione della Pescaia, che resisteva alle domande avversarie rappresentando come la Provincia avesse frattanto concluso il procedimento, in occasione delle prime due camere di consiglio fissate per la trattazione dell’istanza cautelare venivano disposti rinvii per la proposizione di motivi aggiunti su richiesta della Me., la quale, il 3 gennaio 2011, depositava in effetti un nuovo ed autonomo ricorso, iscritto al n. 4 R.G., per impugnare il sopravvenuto provvedimento di diniego dell’autorizzazione a realizzare l’impianto fotovoltaico, assunto dalla Provincia il 19 ottobre 2010: ancora una volta, la ricorrente concludeva per l’annullamento dell’atto impugnato, previa sospensiva, affidando le proprie censure a tre motivi in diritto.

Per resistere al gravame, si costituiva la Provincia di Grosseto.

Con ordinanza del 20 gennaio 2011, il collegio disponeva la riunione dei due ricorsi proposti dalla Me., chiamati congiuntamente, quindi respingeva la domanda cautelare avuto riguardo all’assenza di concreto pericolo nel ritardo.

Nel merito, le cause riunite venivano discusse e trattenute per la decisione nella pubblica udienza del 5 luglio 2011, preceduta dal deposito di documenti, memorie e repliche.

DIRITTO

1. Come riferito in narrativa, i ricorsi qui riuniti hanno ad oggetto, rispettivamente, la deliberazione n. 39 del 6 agosto 2010, con cui il Consiglio comunale di Castiglione della Pescaia, in conformità agli indirizzi in precedenza espressi dalla Giunta, ha stabilito in via di salvaguardia di autorizzare la realizzazione dei soli impianti di produzione di energia da fonti alternative destinati all’autoconsumo e comunque tutti quelli con potenzialità entro i 10 KW, in attesa dell’adozione con regolamento urbanistico della disciplina generale di tali impianti (R.G. n. 1518/2010); ed il diniego di autorizzazione frapposto dalla Provincia di Grosseto all’istanza della ricorrente Me. volta a vedersi autorizzata la realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza inferiore ad 1 MW ed esteso per circa 2 Ha sui terreni appartenenti alla sua azienda agricola (n. 4 R.G. 2011).

2. In via pregiudiziale, l’impugnazione proposta con il ricorso più risalente va dichiarata inammissibile per difetto di interesse, posto che, con riferimento all’impugnata delibera consiliare n. 39/2010 (ed alla presupposta delibera di Giunta n. 251/2010), nessun atto è stato adottato sulla base di essi dal Comune, né, tantomeno, dalla Provincia di Grosseto, titolare del procedimento autorizzatorio relativo all’impianto fotovoltaico da realizzare sui terreni della ricorrente, di talché la temuta efficacia ostativa delle misure comunali di salvaguardia urbanistico – edilizia non ha, di fatto, avuto mai modo di esplicitarsi in danno della Me. Quanto, invece, alla nota del 13 luglio 2010, si tratta di un atto endoprocedimentale di per sé sprovvisto di efficacia lesiva – anche in relazione ai denunciati effetti soprassessori – in mancanza di espresso recepimento delle esigenze ivi manifestate dal Comune ad opera dell’amministrazione procedente (è contro quest’ultima che la ricorrente avrebbe dovuto, semmai, agire per sentir dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato oltre il termine massimo di durata del procedimento di autorizzazione).

L’inammissibilità della domanda di annullamento si estende, inevitabilmente, alla domanda accessoria di risarcimento danni, la quale non può ipotizzarsi spiegata nei confronti di soggetti differenti dal Comune di Castiglione della Pescaia, unico destinatario delle censure di illegittimità articolate dalla ricorrente (l’evocazione in giudizio della Provincia deve considerarsi effettuata a mero titolo di denuntiatio litis).

3. Venendo all’esame dell’impugnativa proposta con il ricorso n. 4/2011 R.G. contro il diniego dell’autorizzazione a realizzare l’impianto fotovoltaico, pronunciato il 19 ottobre 2010 a norma dell’art. 14 – ter della legge n. 241/90, come modificato dal D.L. n. 78/2010, dalla conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Grosseto, va preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Dogane, che ha sollevato sul punto specifica eccezione, ma anche di tutti gli altri enti diversi dall’amministrazione procedente, pur rimasti contumaci, che hanno partecipato alla conferenza ed ai quali non sono comunque imputabili atti a contenuto sfavorevole verso l’interessata (Comune di Castiglione della Pescaia, A.R.P.A.T., Azienda U.S.L. n. (…), Enel S.p.A.).

3.1. Nel merito, con il primo motivo di ricorso si sostiene che illegittimamente la Provincia avrebbe fondato il proprio convincimento sull’applicazione diretta delle prescrizioni contenute nel vigente PTCP, le quali tuttavia non potrebbero, ad avviso della ricorrente, tradursi in criteri per il corretto inserimento paesaggistico degli impianti alimentati da fonti energetiche alternative, né introdurre limiti alla realizzazione di impianti fotovoltaici in zone collinari. Con il secondo motivo, è evidenziato in termini generali il carattere non vincolante delle previsioni del PTCP poste a fondamento del diniego: in particolare, i criteri progettuali e localizzativi dettati dal Piano relativamente agli impianti in questione rappresenterebbero mere prescrizioni di indirizzo, non vincolanti e non assistite dalle misure di salvaguardia previste dal Piano stesso nelle more dell’adeguamento ad opera delle pianificazioni comunali. È poi contestata l’affermazione, contenuta nell’atto impugnato, secondo cui l’impianto richiesto dalla ricorrente provocherebbe un’alterazione dei caratteri distintivi dell’area interessata, oltretutto sprovvista dei caratteri della c.d. invariante strutturale. Con il terzo motivo, infine, la ricorrente denuncia il travisamento di fatto e la carenza istruttoria da cui il provvedimento impugnato sarebbe affetto, con riferimento alle caratteristiche dei luoghi interessati dalla realizzazione dell’impianto.

I motivi, che saranno esaminati congiuntamente, sono fondati.

3.2. Nell’ottica europea improntata al principio dello sviluppo sostenibile, il legislatore nazionale ha dato attuazione alla direttiva 2001/77/CE, relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, mediante il D.Lgs. n. 387/2003, che all’art. 12, nel dettare la disciplina del procedimento autorizzatorio per la realizzazione degli impianti alimentati da tali fonti, da un lato riconosce a detti impianti carattere di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza (co. 1) e conferisce all’autorità procedente – la Regione, ovvero la Provincia da questa delegata – il potere di rilasciare l’autorizzazione in variante agli strumenti urbanistici vigenti (co. 3); ma, per altro verso, non trascura di garantire il corretto inserimento degli impianti nell’ambiente, rimettendo a linee – guida da adottarsi in Conferenza unificata l’approvazione dei criteri in applicazione dei quali consentire alle Regioni di indicare di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti.

Come autorevolmente osservato, l’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 – nel riflettere il favor del legislatore sovranazionale per lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e dei relativi impianti di produzione – fa registrare la confluenza di profili di tutela ambientale, ricadenti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, e profili afferenti alla competenza concorrente di Stato e Regioni nelle materie della produzione, trasporto e distribuzione di energia, ovvero del governo del territorio: che si voglia attribuire un ruolo prevalente agli uni o agli altri, in ogni caso deve escludersi che alle Regioni sia consentito di provvedere in via autonoma all’individuazione dei criteri per il corretto inserimento ambientale degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa, al di fuori delle linee-guida nazionali ed in violazione del principio di leale collaborazione (da cui l’illegittimità costituzionale delle previsioni di legge regionale aventi tale obiettivo, cfr., fra le altre, Corte Cost. 26 marzo 2010, n. 119; 6 novembre 2009, n. 282; 29 maggio 2009, n. 166).

Se dunque, alla luce della oramai consolidata giurisprudenza costituzionale, in presenza di una normativa statale che non contempla alcuna limitazione specifica alla localizzazione degli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, né pone divieti inderogabili, ma rinvia all’adozione di criteri comuni per tutto il territorio nazionale, è negata al legislatore regionale la possibilità di provvedere autonomamente alla localizzazione dei siti inidonei all’installazione di specifiche tipologie di impianti, deve a fortiori escludersi che risultati analoghi possano venire perseguiti dagli enti locali in sede di pianificazione urbanistica, con conseguente illegittimità – per contrasto non solo con l’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, ma con gli stessi principi costituzionali che governano l’allocazione della funzioni normative e amministrative – degli atti di normazione secondaria che ponessero in ambito comunale limitazioni sconosciute alla legge statale.

3.3. Alla luce di tali premesse va, dunque, letta la motivazione del diniego opposto dalla Provincia resistente alla realizzazione di un impianto fotovoltaico sui fondi agricoli di proprietà della ricorrente Me., motivazione che attiene alla localizzazione dell’impianto in campo aperto, in zona visibile da medie distanze, risultandone così violate le regole insediative preesistenti: in questi termini si esprime il parere rilasciato alla conferenza di servizi dall’Area Pianificazione Territoriale della stessa Provincia di Grosseto, che a sua volta fa riferimento specifico alla Scheda 13 del PTCP, nella parte in cui, per la localizzazione delle centrali fotovoltaiche nelle aree collinari, esige la presenza di “campi chiusi” e di versanti non visibili da medie distanze.

I criteri localizzativi appena menzionati completano la previsione dettata dall’art. 34 delle norme tecniche del PTCP, il cui ottavo comma rinvia, appunto, alla Scheda 13 per l’indicazione dei criteri da adottarsi nella pianificazione comunale in relazione agli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Trattandosi di previsione inequivocabilmente volta ad impartire direttive per il coordinamento degli approvandi strumenti della pianificazione territoriale comunale, deve peraltro escludersi che detto comma ottavo dell’art. 34 – appartenente alla componente “Codice” del PTCP, e, per altro verso, alla componente “strategica” del Piano – presenti immediata efficacia esecutiva; conclusione corroborata, ad ogni buon conto, dal rilievo della sicura illegittimità di una norma di piano che, in contrasto con quanto previsto dalla legislazione nazionale in materia, intendesse stabilire per gli impianti fotovoltaici un divieto generalizzato di localizzazione nelle aree aventi determinate caratteristiche.

Allo stesso tempo, deve escludersi che in relazione al citato art. 34 co. 8 possa operare la norma di salvaguardia dettata dall’art. 7 co. 2 delle stesse norme tecniche del PTCP, peraltro non invocata dalla determinazione conclusiva della conferenza di servizi, né dal parere in quella sede pronunciato dell’Area Pianificazione Territoriale della Provincia. Ai sensi dell’art. 51 co. 3 lett. c) della legge regionale toscana n. 1/05, il piano territoriale di coordinamento può infatti contenere misure di salvaguardia immediatamente efficaci, nelle more dell’adeguamento da parte degli atti comunali di pianificazione e di governo del territorio, limitatamente al rispetto dello statuto del territorio – cui l’art. 34 delle norme tecniche in esame è però estraneo, come sancito dall’art. 4 co. 3 delle medesime norme –; e delle prescrizioni degli ambiti territoriali per la localizzazione di interventi di competenza provinciale – vale a dire gli atti di governo del territorio di competenza provinciale, come richiamati dallo stesso art. 7 co. 2 cit. mediante il rinvio alla scheda 14 (“Piani provinciali di settore ed altri documenti di riferimento per il governo del territorio provinciale”), e non i singoli progetti.

3.4. Considerazioni speculari possono farsi per il capo di motivazione del (parere dell’Area Pianificazione Territoriale, come richiamato dal) provvedimento impugnato che rinvia alla qualità della unità morfologica territoriale (U.M.T.) cui i fondi della ricorrente appartengono. La scheda 8, che al punto 3.4. descrive l’area collinare comprendente il sistema di Poggio Ballone, prevede, in effetti, la valorizzazione delle risorse storico-naturali, delle produzioni tipiche locali e delle forme di turismo sostenibile, nonché la promozione di misure volte ad incentivare, nell’ambito delle opere di miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale, forme di agricoltura specializzata che limitino i fenomeni erosivi derivanti dalla presenza di vigneti specializzati oltre a consentire il mantenimento degli assetti agrari tradizionali, e stabilisce che eventuali interventi di nuovo appoderamento perseguiranno le regole insediative della preesistenza. In forza dei limiti, più volte evidenziati, in cui la pianificazione territoriale incorre, anche in questo caso gli indirizzi dettati dal PTCP non possono però essere letti come incompatibili in assoluto con la realizzazione di impianti energetici da fonti rinnovabili; e, del resto, la stessa disposizione a monte dell’individuazione delle U.M.T., l’art. 18 delle norme tecniche, non contiene alcuna preclusione generalizzata, se non la prescrizione di criteri di ammissibilità coerenti con i valori identitari di ogni U.M.T. da individuarsi per gli interventi a elevato impatto morfo – ambientale, in modo da perseguire la tutela degli ambiti di rilevante pregio naturalistico e paesaggistico e verificare che ciascun intervento risulti compatibile con la struttura del paesaggio; mentre un’applicazione più restrittiva dei criteri è limitata alle porzioni più vulnerabili del territorio (fra le quali non è annoverata l’U.M.T. 3.4.), ed in relazione ad interventi diversi da quelli in oggetto (centrali per la produzione di energia eolica; linee elettriche aeree di III classe).

4. La determinazione negativa assunta dalla conferenza di servizi risulta, in definitiva, illegittima perché fondata sulla astratta incompatibilità fra il progetto presentato dalla ricorrente ed il PTCP, anziché sulla verifica in concreto delle caratteristiche dell’impianto e del suo impatto tenuto conto delle obiettive qualità paesaggistico – ambientali dei terreni interessati dalla sua realizzazione, in una prospettiva di corretto bilanciamento degli interessi contrapposti (quello alla tutela del paesaggio e quello alla produzione di energia in forme non inquinanti) che implica il rifiuto di ogni opzione aprioristicamente tesa a garantire prevalenza all’uno piuttosto che all’altro, stante la natura primaria di ciascuno di essi.

Ne discende l’annullamento del diniego impugnato, che incorre in tutti i vizi dedotti.

4.1. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza della ricorrente nei confronti del Comune di Castiglione della Pescaia relativamente al ricorso iscritto al n. 1518/2010 R.G., e la soccombenza della Provincia di Grosseto nei confronti della ricorrente relativamente al ricorso n. 4/2011 R.G. Nei rapporti fra la ricorrente e l’Agenzia delle Dogane sussistono giusti motivi di compensazione, mentre non occorre provvedere sulle spese quanto alle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda – definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, dichiara inammissibili l’impugnativa e la domanda di risarcimento danni proposte con il ricorso iscritto al n. 1518/2010 R.G., condannando la ricorrente alla rifusione delle relative spese processuali sostenute dal Comune di Castiglione della Pescaia, che liquida in complessivi Euro 2.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali, ad I.V.A. e C.P.A. come per legge;

dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Dogane, del Comune di Castiglione della Pescaia, dell’A.R.P.A.T., dell’Azienda U.S.L. n. (…) e dell’Enel S.p.A., accoglie l’impugnativa proposta con il ricorso iscritto al n. 4/2011 e per l’effetto annulla il diniego di autorizzazione pronunciato dalla Provincia di Pisa il 19 ottobre 2010, condannando la Provincia di Grosseto alla rifusione delle spese processuali sostenute dalla ricorrente Me., che si liquidano in complessivi Euro 2.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali, ad I.V.A. e C.P.A. come per legge;

dichiara compensate le spese nei rapporti fra la ricorrente e l’Agenzia delle Dogane;

nulla sulle spese relativamente ai rapporti fra la ricorrente e le parti non costituite nei due giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.