TAR SICILIA 1 settembre 2011, n. 2143

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2992 del 2010, proposto da:
Nunzio Barrera, Francesca Morello, Salvatore Campanella, Cinzia Campanella, Guido Ammatuna, Giorgio Sparacino, Giovanna Di Rosa, Giovanni Belluardo Giovatto, rappresentati e difesi dagli avv. Rosa Linda Arena, Anna Maria Granata, con domicilio eletto presso Rosa Linda Arena in Catania, via O. Scammacca, 23/C;

contro

Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore,
Soprintendenza Per i Beni Culturali ed Ambientali di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentati e difesi dall’ Avocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Comune di Pozzallo;

per l’annullamento

1) del decreto dell’Assessore dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana n. 1767 del 10/08/2010, con il quale è stata adottata la proposta di Piano Paesaggistico della provincia di Ragusa comprendente porzioni degli Ambiti regionali 15, 16 e 17, trasmesso al Comune di Pozzallo con nota prot. n. 1175/Sopr. del 19.08.2010 e pervenuto in data 23.08.2010;

2) ove occorra dei verbali delle sedute del 28.07.2010 e del 04.08.2010 dell’Osservatorio Regionale per la qualità del paesaggio – Speciale Commissione, con cui è stato espresso parere favorevole all’adozione della proposta di piano Paesaggistico comprendente le porzioni degli Ambiti Regionali 15, 16 e 17 ricadenti nella provincia di Ragusa, in considerazione della sua rispondenza alle disposizioni contenute nel Dlgs n. 42/2004;

3) ove occorra e per quanto di ragione dei verbali delle sedute di concertazione, tenutesi presso il Dipartimento regionale di Beni Culturali ed Ambientali e presso la Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali di Ragusa, richiamati nel decreto impugnato, ma sconosciuti ai ricorrenti; 4) di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana e di Soprintendenza Per i Beni Culturali ed Ambientali di Ragusa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2011 il dott. Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti – proprietari di lotti di terreno ricadenti in zona CT1 del vigente P.R.G. del Comune di Pozzallo con destinazione “Residenziale stagionale turistico ricettiva”, compresi in piani di lottizzazione convenzionati già autorizzati e in relazione ai quali sono già state assentite ed eseguite le relative opere di urbanizzazione primaria – hanno impugnato il decreto di adozione del piano Piano Paesaggistico della Provincia di Ragusa, nella parte in cui i predetti terreni sono stati inseriti nell’ambito del livello di tutela 2, in base al quale, sulla scorta di quanto specificato all’art. 20 delle norme tecniche di attuazione del medesimo piano, gli strumenti urbanistici comunali non possono prevedere destinazioni ad usi diversi da quelli previsti in zona agricola o a parchi urbani o suburbani.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto:

1) Violazione di legge (del D.Lgs. 42/2004); difetto di motivazione ed eccesso di potere per mancata valutazione dei presupposti e per difetto d’istruttoria.

Il piano paesaggistico senza alcuna motivazione priva i terreni in questione della loro vocazione edificatoria per edilizia residenziale stagionale e turistico – ricettiva, già riconosciuta con la stipula delle convenzioni dei piani di lottizzazione e coni precedenti pareri resi dalla Soprintendenza ai Beni culturali ed Ambientali in ordine alla compatibilità dei medesimi piani di lottizzazione convenzionati con la tutela dell’interesse paesaggistico.

2) Violazione del DLgs 42/2004 in relazione all’art. 15 della L.R. 78/76. Eccesso di potere per sviamento. Contraddittorietà. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento, efficienza ed imparzialità della P.A.

La disciplina contenuta nel piano ha introdotto nuovi vincoli d’inedificabilità in aree che, seppure nel rispetto di determinati valori ambientali, sono edificabili per legge. Le previsioni sarebbero quindi in contrasto con la normativa edilizia di cui all’art. 15 della L.R. 78/76 che prevede per dette aree un vincolo d’inedificabilità assoluta soltanto per la fascia compresa entro i centocinquanta metri dalla battigia e non per la fascia ulteriore dai centocinquanta ai trecento metri, in cui ricadono i lotti di proprietà dei ricorrenti.

3) Violazione dell’art. 144 del DLgs. 42/2004, sotto il profilo della violazione delle garanzie partecipative dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi e ampie forme di pubblicità.

4) Violazione del DLgs 152/2006 per omessa preventiva acquisizione della valutazione ambientale strategica .

5) Violazione dell’art. 143 del DLgs 42/2004; eccesso di potere per difetto d’istruttoria: nel piano manca la ricognizione che consenta l’esatta localizzazione nei vari ambiti locali dei beni appartenenti alle categorie di situazioni vincolate ex lege, stante l’utilizzo di una scala di rappresentazione (1:50.000 o 1:25.000) inidonea all’identificazione, perché non consente la rilevazione degli esatti confini delle aree sottoposte ai vari livelli di tutela e di individuare senza incertezza quali indirizzi, direttive e prescrizioni sia i proprietari, sia i professionisti impegnati nella progettazione, sia gli Enti territoriali competenti, debbono concretamente applicare.

6) Violazione dell’art. 145 del DLgs 42/2004; eccesso di potere per l’omessa previsione di norme di salvaguardia e transitorie applicabili nelle more dell’adeguamento degli strumenti urbanistici dei singoli enti locali, escludendo dalle limitazioni e dalle prescrizioni particolarmente restrittive quelle zone interessate da piani attuativi pubblici già deliberati o da piani di lottizzazioni private convenzionate già autorizzati.

L’amministrazione regionale si è costituita in giudizio per resistere al ricorso evidenziando, in particolare, che i terreni dei ricorrenti non sarebbero stati privati della vocazione edilizia, essendo quest’ultima soltanto limitata rispetto al livello di tutela 2 e che “erroneamente” il Comune di Pozzallo avrebbe negato il rilascio di concessione edilizia; la difesa dell’amministrazione regionale ha, inoltre controdedotto alle ulteriori censure insistendo per la legittimità del provvedimento impugnato.

Alla pubblica udienza del 12 maggio 2011, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, parte ricorrente contesta le previsioni del piano paesaggistico (livello di tutela 2) imposte all’area sulla quale insistono i terreni di proprietà. sui quali sono state già interamente realizzate le opere di urbanizzazione previste dalle convenzioni di lottizzazioni munite di parere favorevole della Soprintendenza. In particolare, parte ricorrente, sostiene che il piano sarebbe stato adottato in totale assenza di istruttoria diretta a verificare i presupposti e le situazioni relative alle singole zone interessate dal medesimo piano e che sarebbe stata apposta una destinazione agricola- rurale ad una zona che rappresenta una propaggine del centro abitato.

Le norme in questione sono quelle dell’art. 9 del piano (… a far data dalla pubblicazione del piano … non sono consentiti interventi in contrasto con e prescrizioni di tutela per essi previsti nel piano stesso), e l’art 20 che relativamente all’ambito di tutela 2) prevede che “gli strumenti urbanistici comunali non possono destinare tali aree a usi diversi da quelli previsti in zona agricola o a parchi urbani e sub urbani”. A tale riguardo, il Collegio rileva che sebbene non sia stato documentata alcuna richiesta di rilascio di concessione edilizia (né risulta l’adozione di alcun provvedimento espresso di diniego adottato dal Comune) sussiste l’interesse all’impugnazione del piano che per il suo contenuto e per la portata precettiva dell’art. 9 citato ha carattere limitativo dell’uso dei terreni di proprietà.

Nel merito la questione investe il sindacato sulle scelte effettuate dalla P.A. in sede di pianificazione e tutela del territorio che – per consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi – sono adottate sulla base di valutazioni discrezionali e che non necessitato di puntuale motivazione, essendo sufficienti il richiamo alle finalità e alle ragioni di carattere generale che giustificano l’impostazione del piano, con la conseguenza che tali scelte possono essere censurate soltanto alla presenza di evidenti vizi logico-giuridici nel quadro delle linee portanti della pianificazione.

Fatta questa premessa, va rilevato come nel caso in esame le pur condivisibili esigenze di tutela conservativa del paesaggio esistente non abbiano tenuto conto del concreto stato di fatto dei luoghi già interessati da opere di urbanizzazione realizzate in attuazione delle convenzioni di lottizzazione che imponevano un’espressa motivazione sulle reali esigenze di estendere il “livello di tutela 2)” preceduta da adeguata attività istruttoria sulle reali valenze paesaggistiche di determinate zone e sulla loro evoluzione anche a seguito di legittimi lavori di urbanizzazioni eseguiti in attuazione di convenzioni di lottizzazioni; queste, peraltro, integrano situazioni giuridiche caratterizzate da un affidamento “qualificato” ed impongono l’esternazione delle ragioni logiche del nuovo regime dei vincoli. Risulta, quindi, fondata la censura di difetto di istruttoria e di motivazione.

2. E’ fondato anche il quarto motivo di ricorso riguardante l’omessa preventiva acquisizione della valutazione ambientale strategica. La questione è già stata esaminata dal Collegio nell’ambito di altre impugnative avverso il medesimo piano ove è stato rilevato che la Valutazione Ambientale Strategica, introdotta dalla Direttiva 2001/42/CE, è la valutazione delle conseguenze ambientali di piani e programmi, finalizzata all’assunzione – attraverso la valutazione di tutte le possibili alternative pianificatorie – di determinazioni integrate e sistematiche di considerazioni di carattere ambientale, territoriale, sociale ed economico. La V.A.S. si realizza in fase di elaborazione del piano mediante la redazione di un rapporto ambientale che deve considerare lo stato dell’ambiente attuale del territorio interessato e le sue alterazioni in presenza e non del provvedimento da valutare, confrontato anche con possibili alternative strategiche, localizzative e tecnologiche. L’art. 5 del D.Lgs. 152/2006 recante le definizioni rilevanti ai fini dell’applicazione del codice dell’ambiente afferma che “si intende per (…) piani e programmi: gli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione, comunque denominati, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità’ europea, nonché le loro modifiche” ( comma 1°, lett. e); il successivo art. 6 dispone: “1. La valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale. 2. Fatto salvo quanto disposto al comma 3, viene effettuata una valutazione per tutti i piani e i programmi: a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, (…), della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli (…)”; il comma 4°, inoltre, elenca espressamente i piani e programmi esclusi dal campo di applicazione delle norme del codice dell’ambiente (e quindi anche della V.A.S.), e tra questi non rientrano i piani paesaggistici: il solo dato letterale sarebbe quindi già sufficiente per ritenere il piano in questione sottoposto a V.A.S. E’, in ogni caso determinante la circostanza che la valutazione ambientale strategica, quale strumento di tutela dell’ambiente, va effettuata in tutti i casi in cui i piani abbiano “impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale”. Invero, contrariamente a quanto sostenuto dalle associazioni ambientaliste, “l’impatto significativo” non è quello caratterizzato da connotazioni negative in termini di alterazioni delle valenze ambientali, ma è quello ricavabile dalla definizione di impatto ambientale contenuto alla lettera c) del’art. 5 citato quale “alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, POSITIVA e negativa dell’ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, (…)”, per cui la valutazione ambientale strategica va eseguita in tutti i casi di interazione (anche positiva) tra l’attività pianificatoria e le componenti ambientali. Del resto, la V.A.S. è solo uno strumento rispetto al fine che è la sostenibilità ambientale delle scelte contenute negli atti di pianificazione ed indirizzo che guidano la trasformazione del territorio. In particolare la valutazione di tipo strategico si propone di verificare che gli obiettivi individuati nei piani siano coerenti con quelli propri dello sviluppo sostenibile, e che le azioni previste nella struttura degli stessi siano idonee al loro raggiungimento. Pertanto, a prescindere dalla qualificazione dell’atto di pianificazione in termini di piano urbanistico -territoriale o di piano paesaggistico, esso va comunque previamente assoggettato a valutazione ambientale strategica. Infine, la tesi difensiva sostenuta dall’amministrazione regionale secondo la quale il piano in questione non determina alcun impatto significativo sull’ambiente e sul patrimonio culturale essendo preordinato a dettare un quadro conoscitivo e una normativa di riferimento per l’attività di tutela, eminentemente conservativa de valori paesaggistici, non appare condivisibile alla luce di un provvedimento che è invece imperniato sulla rivisitazione critica del rapporto tra pianificazione paesistica e governo del territorio, sul parziale superamento della concezione solo conservativa del paesaggio e sul riconoscimento del paesaggio come risorsa per lo sviluppo (cfr. relazione generale e relazioni tematiche allegate al piano). Peraltro, ammettere che un piano preordinato alla tutela e allo sviluppo dei valori dell’ambiente del paesaggio (e che quindi necessariamente impone forme di tutela che incidono sull’assetto del territorio) non debba essere preceduto dalla verifica ambientale finirebbe per vanificare la finalità della disciplina sulla V.A.S. e di conseguenza di pregiudicare la corretta applicazione delle norme comunitarie, frustrando così gli scopi perseguiti dalla Comunità Europea con la direttiva 2001/42/CE, come quello di salvaguardia e promozione dello “sviluppo sostenibile”, espressamente enunciato all’art. 1 della direttiva.

Per le ragioni che precedono e in applicazione della disposizione dell’art. 11, comma 5° del D.Lgs. 152/2006 (“La V.A.S. costituisce per i piani e programmi cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge”), l’omessa preventiva sottoposizione a V.A.S. del piano paesaggistico rende illegittimo il provvedimento di adozione impugnato con il ricorso in esame.

3. Rileva, infine, il Collegio che l’ accoglimento delle censure relative all’omessa attivazione della procedura V.A.S. hanno carattere assorbente rispetto agli altri vizi denunciati nel ricorso, anche quelli concernenti il mancato rispetto delle forme di concertazione e delle garanzie partecipative, che troveranno confronto e composizione all’interno della procedura V.A.S., in conformità a quanto disposto dall’art. 14 del D.Lgs. 152/2006 che oltre a garantire a “chiunque” di prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e di presentare proprie osservazioni, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi, afferma che “ In attuazione dei principi di economicità e di semplificazione, le procedure di deposito, pubblicità e partecipazione, eventualmente previste dalle vigenti disposizioni anche regionali per specifici piani e programmi, si coordinano con quelle di cui al presente articolo, in modo da evitare duplicazioni ed assicurare il rispetto dei termini previsti dal comma 3 del presente articolo e dal comma 1 dell’articolo 15. Tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui all’articolo 7 ed ai commi 3 e 4 dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

4. In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione dovrà adottare in seguito al riavvio del procedimento di pianificazione adeguatamente istruito, previa acquisizione della valutazione ambientale strategica e nel rispetto delle forme di pubblicità e delle garanzie partecipative dettate dalle norme comunitarie (art. 6 della direttiva 2001/42/CE), e che dovranno essere improntate al principio di leale collaborazione anche al fine di garantire il rispetto dei termini del procedimento ed evitare inammissibili iniziative dilatorie in un settore particolarmente sensibile quale quello della tutela ambientale e paesaggistica .

5. La natura degli interessi coinvolti costituisce giusto motivo per disporre la compensazione, tra le parti, delle spese del giudizio.

P.Q.M.

accoglie il ricorso indicato in epigrafe nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.